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浅谈食用野生动物法律规制和完善措施

 

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摘    要: 食用野生动物严重地危害了对野生动物的保护,威胁到了公共卫生健康,禁止食用野生动物成为一种共识。文章阐述了食用野生动物需要受到法律规制的理论基础与现实因素,从民事、行政和刑事三种规制视角探讨食用野生动物的法律责任,进而分析了食用野生动物的法律规制存在的问题,通过完善相关立法、司法、执法,促进食用野生动物的法律规制体系的合理化与有效性。

浅谈食用野生动物法律规制和完善措施

  关键词: 食用野生动物; 法律规制; 法律责任;

  长期以来因普遍存在的错误观点与法律规制欠缺等因素,导致食用野生动物的现象仍然存在。2020年2月全国人大常委会通过《关于全面禁止非法野生动物交易、革除滥食野生动物陋习、切实保障人民群众生命健康安全的决定》(以下简称《决定》),为全面禁食野生动物提供了重要的法律依据。但法律如何规制“食用野生动物”这一行为,仍需进一步探讨。目前,法律规制的效果并不理想,主要是法律规制在实践中面临较大问题。因此,笔者从多个角度提出了完善食用野生动物的法律规制的建议。

  一、食用野生动物需要被法律规制的理论基础与现实因素

  (一)理论基础:动物伦理

  动物伦理是建立在人与自然的共生关系上,强调的是生态平衡。动物伦理审慎主义认为,野生动物是关乎到生态平衡与生态稳定的重要自然资源,保护野生动物是人类应有的自利行为。[1]动物福利主义主张,人类应满足动物生存的需求,不否定人类利用动物,但必须受到道德上的限定。动物权利主义认为,动物是可以感知苦乐的生命体,反对人类利用动物,利用行为是违背道德的。笔者认为,食用野生动物是对野生动物资源不合理的利用,不符合人与自然共生的关系理念,有违动物伦理的精神内核。因此,在回答“野生动物能否被食用”的问题上,应当回归到动物伦理视角下。
 

 

  (二)现实因素:公共卫生安全风险

  从食品安全的角度考虑,野生动物并不符合“食品”的安全标准,因为野生动物生长在复杂的自然环境中,容易携带大量的病毒,其可食用性有待考证。一旦食用容易诱发野生动物源性疾病,将对人类的生命健康产生潜在的威胁。从卫生检疫的角度考虑,现实中较多的野生动物来源是一条非法的交易链,避开了动物卫生检疫等必要措施,潜伏的病毒无从知晓,病毒一旦侵入人体,将具有很强的传染性。由此看来,食用野生动物对公共卫生安全会造成不可控的风险。禁止食用野生动物不仅是对野生动物有利、有效的保护,更是出于对人类长远、安全利益的考虑。现实表明,食用野生动物应当被法律所明确禁止。

  二、食用野生动物法律规制的检视

  (一)食用野生动物的法律规制路径

  1.民事规制。

  《物权法》第四十九条对野生动物的权属做出了规定,国家对野生动物资源享有所有权,与《野生动物保护法》第三条规定具有一致性。有观点认为,权属所有规定并不表明国家当然具备了禁止公众食用野生动物的资格。[2]笔者认为,国家享有野生动物资源的物权是出于对野生动物资源保护的需要,国家对野生动物资源的利用与开发具有管理权是应有之意。权属规定直接否定了野生动物资源是无主物和私人所有物,间接否定了先占制度,因此,利用行为应当征得国家许可,非法利用野生动物资源是应当被禁止的。虽然《物权法》第四十九条的规定并不必然引起国家全面禁止食用野生动物的效果,但是折射出国家对于野生动物资源利用的态度———依法利用、注重保护。

  2.行政规制。

  《野生动物保护法》第三十条对食用野生动物实行分类规范,禁止为食用非法购买国家重点保护的野生动物及其制品,对非国家重点保护的野生动物及其制品的生产、经营行为实行合法来源证明规定,并未对食用行为做出禁止性规定。第四十九条规定了行政法律责任,即没收野生动物及其制品和违法所得,并处价值二倍以上十倍以下的罚款。《决定》较《野生动物保护法》而言,更全面地对禁止食用野生动物提出了要求:一是扩大了禁食的野生动物范围;二是对滥食野生动物行为施以更严格的法律责任。各地为了执行《决定》,出台了禁食野生动物的规定,强化了食用野生动物的法律责任,如《江西省禁止非法交易和食用野生动物办法》,明确规定非法食用野生动物,处以五百元以上二万元以下的罚款。

  3.刑事规制。

  食用野生动物要不要“入刑”一直存有争议。支持观点认为,行政措施不能奏效,需要刑法来补位,食用野生动物应当“入刑”。反对观点认为,用行政措施来规制更合理,应当综合考虑行为的社会危害性,不应当随意“入刑”。现有法律规定对食用野生动物有一些刑法规制,“非法收购珍贵、濒危野生动物制品罪”中“非法收购”被解释为包括以食用为目的的非法购买。单纯的食用行为能否以该罪来规制存有较大争议。该罪的犯罪对象仅限于珍贵、濒危野生动物及其制品,购买一般野生动物并食用并不构成该罪。笔者认为,以食用为目的的链条上还包括非法交易等多种行为,刑法对这些行为做出了规定,对减少和控制食用行为有一定的影响作用,但从现实情况来看效果并不理想,必要时应当适度发挥刑法作用。

  (二)食用野生动物法律规制存在的问题

  1.野生动物范围界定不清。

  法学界对“野生动物”的界定不并完全统一。环境资源法学界认为,野生动物是指在自然生长且未经驯化的动物。[3]此范围的界定是以物种的生存方式为标准,不区分野生动物的价值性。现行《野生动物保护法》规定,野生动物是指珍贵、濒危的陆生、水生野生动物和有重要生态、科学、社会价值的陆生野生动物。此种范围的界定标准突破了物种的生存方式,依据物种的稀有程度和价值性来判断,明显缩小了野生动物的范围。《决定》禁食的野生动物范围,不仅包括国家重点保护的陆生野生动物,也包括其他陆生野生动物以及人工繁育、人工饲养的陆生野生动物。人工繁育、人工饲养的陆生野生动物是否需要被禁食存在较大的争议。人工繁育、人工饲养的野生动物具有特殊性,并不当然属于法律上的“野生动物”。[4]经过“人工”技术改造,其“野生性”在退化,“人工性”在强化,与未经驯化的野生动物不同。笔者认为,全面禁食此类动物,有待商榷。此类动物是经过相关领域科学和技术检疫证明可以繁育、饲养的,繁育、饲养行为是经过行政许可的,只要严格的检疫证明没有食源危害性,不应被全面禁食。

  2.实践操作难度大。

  禁食野生动物的呼吁从未停止,但却屡禁不止,主要原因有:一是法律虽然禁止了食用野生动物,但法律成本较低,禁食的威慑力不足。二是禁止食用野生动物的实践操作难度很大,存在不少的阻力,难以短时间内完全禁止,这是主要原因。食用野生动物行为具有隐秘性、短时性,食用行为发生的时间和地方不具有规律性,可能处于较隐蔽状态,食用行为不是持续性行为,难以被行政执法机关发现。随着食用行为的结束,证据很难掌握,其主观性难以判断。禁止食用野生动物的主要手段是行政规制,但行政规制是非常有限的,主要因为行政规制的立法不健全,行政监管难度较大。

  3.法律责任轻重难以把握。

  如何设置法律责任是最大的难题,既要达到全面禁止食用野生动物的效果,又要使得法律责任符合良法善治的要求。多地为了遏制、打击食用野生动物,将联合惩戒机制运用到禁食野生动物中,如部分省对“野味产业”的违法信息纳入信用“黑名单”。联合惩戒机制的运用是不合理的:一是失信惩戒的法律性质是否是行政处罚或者是行政强制,有待商榷;二是失信惩戒涉及到限制公民权利或者增加公民义务,属于全国人大及其常委会的立法权限,上述规定超越立法权限;三是失信惩戒对行为人有较大的不利影响与后果,以此来惩戒食用野生动物的行为,有滥用失信惩戒之嫌。现行规定对全链条上的各行为的法律责任设置不具有协调性,非法狩猎等行为的法律责任轻则为行政处罚,重则为刑事责任,而食用行为难以被苛以法律责任。同一链条上的不同行为存在法律责任上的差异,主要是法律规制的重心有所偏向,容易造成食用野生动物违法成本较低的“错误比较”。

  三、完善食用野生动物的法律规制措施

  (一)完善相关立法

  1.修改《野生动物保护法》。

  现行《野生动物保护法》具有一定的滞后性,无法适应野生动物保护的现实需要,当务之急是修改《野生动物保护法》。一是完善野生动物的界定范围。野生动物的界定应当回归到野生动物本身,反对“人类中心主义”的定义模式。二是增加“禁止食用野生动物”的相关规定。要明确禁止食用野生动物,禁止以食用为目的的生产、经营、狩猎、利用等行为。三是对于食用野生动物实行分类规范与管理,禁止食用国家重点保护野生动物,对食用行为追究刑事责任;禁止食用一般野生动物,对食用行为追究行政责任,情节严重的,应当追究刑事责任;禁止非法食用人工繁育、人工饲养的野生动物,对非法食用行为追究行政责任,情节严重的,应当追究刑事责任。

  2.增设“非法食用野生动物罪”。

  禁止食用野生动物是亟待解决的社会问题,有必要设立“非法食用野生动物罪”。“非法食用野生动物罪”是建立在行政措施无法奏效的情形下的一种补位,行为人违反法律规定,因食用野生动物被予以行政处罚,三次以上、价值较大、情节严重等情形下,应追究刑事责任。对于“非法食用野生动物罪”的刑罚既要考虑惩罚犯罪的威慑力,适度地提高违法犯罪成本,又要应当考虑刑法谦抑的理念,杜绝重刑主义。打击滥食野生动物行为并不是为了惩罚犯罪,而是为了保护野生动物。因此,“非法食用野生动物罪”的刑罚主要适用财产刑。

  (二)完善司法路径

  1.加强野生动物保护公益诉讼。

  野生动物保护公益诉讼是解决野生动物保护重要的司法措施,最高人民检察院提出要加强探索拓展野生动物保护领域的公益诉讼。食用野生动物的行为严重破坏了野生动物资源和生态环境,应当纳入野生动物保护公益诉讼。公民个人提起公益诉讼的难度大且操作性较差,可以配套检察院支持起诉。检察院是法律监督机关,最适宜提起公益诉讼。但检察院难以完全应对现状,应当赋予野生动物保护协会等符合条件的组织主体资格。对滥食野生动物等破坏野生动物保护的行为提起刑事附带民事公益诉讼、民事公益诉讼,对有关部门怠于行使保护野生动物职权等问题提起行政公益诉讼。

  2.合理把握法律责任。

  食用野生动物的法律责任应当回归到野生动物保护的教育和预防中,防止法律责任过于严苛或宽松,把握“行为结果相适应”法律责任的理念。食用野生动物全链条的各行为应承担的法律责任应当具有协调性,可以加重对“上游行为”的责罚,但对“下游行为”也不可偏废,两者协调才能有效禁止食用野生动物。食用野生动物的民事、行政责任应当注重野生动物保护的生态修复,刑事责任则应注重保护生态法益,在不突破基本原则的基础上可以适用财产刑、资格刑等非刑措施。

  (三)完善执法措施

  1.加强野生动物保护行政监管。

  大量非法交易和食用野生动物的现象存在,行政监管不足是重要原因之一,加强野生动物保护行政监管是禁止食用野生动物的关键。野生动物的行政监管包括动物保护、动物开发利用的许可与审批、动物检疫、宣传教育等诸多内容。目前行政监管是“末端管理”模式,事前预防机制存在重大不足。一是要重视禁止食用野生动物的普法宣传,充分发挥教育与预防在野生动物保护中的重大作用。二是要加强动物检疫与市场检查,杜绝野生动物的非法交易,防止不符合检疫标准的野生动物进入市场、流入餐桌。三是完善野生动物人工繁育、人工饲养的许可和审批制度,许可和审批应更注重相关科学与技术证实的结论,严防生物安全风险。

  2.建立社会有奖举报制度。

  《野生动物保护法》第六条第二款规定,任何组织和个人都有权向有关部门和机关举报或者控告违反本法的行为。该规定为社会公众参与野生动物保护提供了法律支撑,但该规定在实践中未形成作用,主要原因在于社会公众没有举报和控告的动力。建议建立滥食野生动物社会有奖举报制度,鼓励社会公众向有关主管部门举报滥食野生动物的行为,将打击滥食野生动物收缴的罚款和罚金成立基金,用以奖励举报并提供重要线索的社会公众。
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  参考文献

  [1] 李山梅,刘淘宁.东西方动物伦理的共识与实践应用[J].南京林业大学学报(人文社会科学版),2012(4).
  [2] 施志源.新冠肺炎疫情下禁食野生动物的立法探讨[J].福建师范大学学报(哲学社会科学版),2020(2).
  [3] 王灿发.环境与自然资源法案例教程[M].北京:知识产权出版社,2006.
  [4] 桂亚胜.我国野生动物保护的司法解释亟待修改[J].野生动物学报,2019(1).

  原文出处:曾健.食用野生动物的法律规制[J].山西省政法管理干部学院学报,2020,33(04):30-32.

 

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