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从法治视角探究“地摊经济”管理对策

 

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 摘要:在经济急需复苏的时代背景下,中央和地方政府纷纷鼓励“地摊经济”的发展。“地摊经济”的回归确实带来了就业增加、消费增长和市场经济的回暖,但与之相伴也带来了许多管理难点。为了解决这些难点,需要政府和社会多方发力,分析管理难点的成因,从制定上位法、明确主体资格等方面不断完善“地摊经济”管理模式,推动“地摊经济”合理、长远发展。

从法治视角探究“地摊经济”管理对策

  关键词:“地摊经济”;城市管理;法治化;

  一、引言

  “地摊经济”是指城市中的低收入人群通过自由贩卖个人劳动和廉价商品的方式获得收入的一种低成本经济模式。在社会主义市场经济转型与改革开放的过程中,这一经济模式以其低门槛的准入标准为弱势群体创造了生存空间与就业机会,填补了城市经济形式的不足与空白,是经济发展的必要补充。

  但“地摊经济”在具备一定积极价值的同时也给城市的治理和发展带来了潜在的风险,如破坏环境、阻塞交通、食品安全等,这使得“地摊经济”饱受争议,常处于被政府压制的状态。但2020年新冠肺炎疫情暴发后,为了促进经济的恢复与发展,中央与地方转变了对“地摊经济”的态度和做法,积极出台各类相关政策来解禁“地摊经济”、盘活“地摊经济”。短时间内,“地摊经济”在增加就业岗位,推动经济复苏等方面发挥了巨大的作用,成为拉动就业、服务民生的新增长点。

  但是,此次“地摊经济”的松绑主要是由于政策的变化,而不是基于配套法律规范的变动与市场的选择。这意味着“地摊经济”原有的负外部性并未消解,只是为争取效益价值而被暂时忽略。因此,如果想使“地摊经济”维持长久稳定的经营秩序,就需要在实体制度方面配置好各方主体的权利义务,在城市的公共空间秩序和摊贩的生存空间之间寻找到平衡点。政府放开“地摊经济”这一契机需要我们从法治视角积极探索解决和管理之道,将“地摊经济”打造成一个可持续发展的经济模式。

  二、对“地摊经济”进行法律规制的必要性

  1. 相对人角度:保障生存权的需要。

  失业人员和低收入群体是地摊摊贩的主要来源。在国家暂时还不能为所有劳动力提供充足就业岗位的情况下,作为无法进入城市主流经济部门就业的底层剩余劳动力,为了保证自身能够在城市中生存下去,他们会转而选择门槛低、风险小的“地摊经济”等非主流经济部门,以其有限的能力和财力向社会提供服务或销售商品,赚取足够生存的金钱。这种通过自身劳动和正当市场行为获取经济收入的行为保障了他们及其背后所维系的家庭成员的基本生存权,具备合理性和合法性。

  但如果对“地摊经济”的管理缺少法律的规制,任其自由发展,这势必会破坏正常的市场规划,带来治理混乱、交通拥堵、环境污染等后果。如此一来,“地摊经济”必然会由于损害了更多数人的利益而被政府严厉打压,甚至被完全禁止。大量的灵活就业岗位丧失,弱势群体在找不到其他谋生手段的情况下,就可能会滋生对社会的不满情绪,造成社会秩序混乱。所以,只有以法律引导“地摊经济”的发展,让一切商品交易行为在法治的轨道中运行,才能产生良性循环,使“地摊经济”不再重返乱发展的老路。

  2. 行政主体角度:依法行政的需要。

  依法行政是依法治国基本方略的重要内容,行政机关在执法时必须根据相关法律依据行使行政权力。作为城市秩序的管理者,执法者在对扰乱社会秩序的地摊经营行为进行管理时必须依法依规进行,相关法律制度规范的缺失会导致行政执法的合法性没有可以参照的依据,制定出的管理措施也具有较大的盲目性和随意性。

  虽然短期来看,政府对“地摊经济”持容忍支持的态度,但从长远来看,政策风向是否会转变,在经济状态有所回升后,政府的态度是否又会回到对“地摊经济”予以从严治理的过去,都是尚未形成定论的问题。这种未知就会给城市管理人员的监管行为带来较大的不确定,影响行政机关的服务质量与治理效果。所以发展“地摊经济”除了需要短时的激励引导外,更要通过法律固定下来,以便于长久优化营商环境。

  三、“地摊经济”管理过程中的难点

  1. 监管人员数量有限。

  目前大多数地区并未划定允许摆摊的区域,摊贩为追求有利摊位而无序选址、占道经营的现象时有发生。面对分散的摊贩,由于人力有限,城市管理人员无法全面查看巡逻,对于一些争夺摊位、强揽生意等问题不能及时制止,对于摆摊结束后的垃圾处理问题也难以及时跟进。

  同时,“地摊经济”准入门槛低的特性,虽然能够给经济发展快速带来动力与增量,但也伴生着摊贩资格缺少限制,摊贩从业素质难以统一的问题,大多数摊贩都没有进行注册登记或备案,所售商品的进货渠道也很繁多,渠道是否正规合法无法判定,摊位的流动性也使得一旦出现需要维权的事由,管理人员无法找到对应的商家。这些问题加大了监管人员的工作难度,严重影响了市场秩序和法治环境,也助推了各地长期以来的“禁摊政策”。

  2. 对摆摊者的舆论同情压力。

  地摊从业人员基本以低收入群体为主,相对弱者的身份让他们拥有了舆论的优势地位。而城市管理人员是权力的行使者,普通民众潜意识里会把自己放在掌权者的对立面,即使在摊贩确有违法行为而受到合法处罚,甚至纠缠围攻执法人员时,普通民众仍有可能会对暗属同一阶层的被执法者形成同情和维护,舆论的天平也会不自主地向弱者倾斜。

  整个社会同情摊贩的氛围越来越浓,社会舆论的支持使摊贩意识到“摆摊有理”,越来越有勇气对抗城管。一方面来看,这是民众权利意识觉醒的表现,固然是一件好事,但维权如果超出了法律和公共道德的允许范围就会变味。在实践中,城管处在执法的第一线,在工作中遭到的质疑和抨击非常多,摊贩对城管工作没有足够的理解支持。城管受到的理解远少于违规摊贩受到的舆论支持,不合理的广泛同情会助长违规摊贩更强硬的态度,使城管的执法行为无法得到社会的认同。

  3.“治理—反复”的回潮怪圈。

  城市中的摊贩常与城管部门打“游击战”,管理人员一到现场,商贩就纷纷收摊离开,但执法人员走后,便又夹带着货物重新返回。“城管进,摊贩逃;城管撤,摊贩进”,屡禁不止,执法收效甚微。这种“猫捉老鼠”式的执法容易引起“整治—反复”的回潮怪圈,只要有利可图,摊贩们就会重复占据有人气的市场。

  短暂的执法无法带来长效的管理,过个三五天,整改的区域往往又恢复成之前的样子。这样会使执法无效化,执法人员付出的时间人力成本白白浪费,对城市秩序的管理造成极大的不便,也会使政府执法的威信力下降。长此以往,对于不文明摆摊行为,只能治标不治本,“治理—反复”的回潮怪圈如果得不到改善,违规摆摊的行为就不可能得到根除。

 

  四、造成管理难问题的原因

  1. 法律依据缺位。

  在之前粗放式的管理模式下,许多地方采取“一刀切”的方式遏制“地摊经济”,如今随着政策的放开,“地摊经济”又重新繁荣起来。但是由于前后两种状态过渡期短,如果缺少顶层制度的有序引导,“地摊经济”就容易再次回归无序发展的道路。

  目前并没有直接针对地摊商贩进行管理的法律,对于其规制分散于中央以及地方的各种法规、规章和其他文件中。如《消防法》规定,占用、堵塞、封闭疏散通道、安全出口和消防车通道的,要责令改正,处五千元以上五万元以下罚款;《食品安全法》规定,从事餐饮的摊贩要取得许可和健康证明;《城市市容和环境卫生管理条例》规定,除特殊需要外,任何单位和个人都不得在街道两侧和公共场地堆放物料,搭建建筑物、构筑物或者其他设施。《河道管理条例》规定,禁止在河道内清洗装贮过油类或者有毒污染物的车辆、容器。

  总的来看,相关条文分散,具体的规定也较为概括和笼统,对于摆摊区域的限制、摆摊人员的要求、摆摊允许的时间等关键问题没有统一的上位法规定。地方在根据本地情况制定规章时,没有上位法可以参照,就会出现多地政策不一甚至相反的状况。在执法时,管理人员需要从众多的法律文件中寻找执法依据,不仅不方便,还很可能会漏掉某些和规制摆摊行为有关的间接依据,无形中就降低了“地摊经济”发展的可能性与发展水平。

  2. 历史遗留矛盾。

  “地摊经济”自我国古代延续至今,在我国有记载的历史最早可追溯至周代,《周礼·地官·司市》记载:“夕市,夕时而市,贩夫贩妇为主。”改革开放以后,大批下乡知青返城,城市劳动力在短时间内激增,出现政府无法提供足够就业岗位的情况。此时,门槛低的“地摊经济”就获得了群众的青睐,再加上商品经济的浪潮不断冲击,“地摊经济”便搭乘改革开放的春风在我国蓬勃发展,但随之,地摊造成的脏乱差等一系列负面效应也逐步显现。

  随着我国经济实力不断增强,1995年我国拉开了文明城市创建活动的帷幕,“社会秩序井然,生态环境优良”等文明城市评判标准使得全国各地加大了对“地摊经济”的打击力度,许多城市对“地摊经济”采取排斥的态度。20世纪90年代到21世纪初,上海、天津、鞍山、洛阳等诸多城市均认为“地摊经济”是城市文明与城市发展的阻碍,把禁止“地摊经济”以消除其负外部性的工作提上了城市治理的重要工作议程。

  这种只堵不疏的管理方式导致城管与摊贩之间的矛盾逐步升级为两个群体间的集体冲突,甚至激化为不幸的暴力事件。尽管之后政府采取了一定程度上的规划疏导与监管,但仍沿袭严格监管的模式,并未能完全化解执法者与摊贩之间存在的问题,双方相互对抗的心理态势依然存在。

  3. 摊位的流动性。

  地摊经营的一个显着特点就是流动性强,无论从地摊经营的时间还是经营的场所,都具有较大的可变化性,摊贩们一天之内就能更换多个摆摊地点,摊贩流动性造成了治理区域的扩大。相对于大数量的摊贩而言,监管者的数量是有限的,有限的监管者需要在相对固定的时间内全方位管理“见缝插针”的摊贩,这一客观问题造成了较高的执法难度,使现有的监管力量无法有效发挥。

  五、解决管理难问题的对策

  1. 完善地摊管理的法律依据。

  鉴于疫情防控常态化的形势,中央文明办在2021年全国文明城市测评指标中,已明确要求不将占道经营、马路市场、流动商贩列为文明城市测评考核内容,为各地开展“地摊经济”铺了路。但仅有政策支持还远远不够,究其本质,“地摊经济”是秩序价值与效益价值的一种博弈,发展“地摊经济”的本质就是为争取效益价值而对秩序价值有条件的让渡,但让渡的边界究竟在哪里,这就需要结合现阶段的客观经济环境和摊贩们的发展诉求,在法律层面进行精细化的设计和合理的规划,从“地摊经济”的法律地位、管理规范等方面入手,在顶层视角进行制度设计,这样才能建立常态化治理机制,增强可确定性,让执法者有法可依。

  上位法对于经营场所如何划分,经营时间如何规定,产品安全如何保证等问题需要进一步明确,由于“地摊经济”的管理涉及城市规划、交通、监管等多个领域,所以上位法还要整合卫生、交通等部门的人力物力资源,厘清公共空间管理各部门职责权限,确立主责单位,避免管理盲区,做到城市基层治理“横向到边、纵向到底”。最后还要征集听取民众意见,避免认识偏差和考虑疏漏,尽可能达到规范制定层面的“制度最优化”。在完善上位法之后,再督促各级政府按照上位法的原则和精神,根据各地区的发展规模及经济状况等,进一步细化管理措施。

  2. 明确摊贩的法律主体资格。

  摊贩所从事的营业行为属于商事行为,应依照商法进行调整,摊贩在主体性质上也不再仅是普通的民事主体自然人,而是还受商法规范的商事主体,最适合他们的商主体形态就是个体工商户。但“地摊经济”的经营主体基本为弱势群体,不具备固定的经营场所,大部分并不符合个体工商户的登记条件,如果要求所有摊贩都登记为个体工商户,无疑抬高了“地摊经济”的门槛。对于此问题,笔者想从商事主体建构的角度对该问题提出一条合理解决路径。

  对于原先已经依法成立的个体工商户,可以依旧按照《个体工商户条例》进行管理;响应政策号召出门摆摊的,如果符合个体工商户登记条件,则按照要求登记为个体工商户从事买卖行为;如果不符合,则可以登记为无名商主体。所谓无名商主体,是指在法定的商主体形态之外,拥有营业权从事营业活动的民事主体,类似于合同法领域中无名合同的概念。对于这部分群体,可以将个体工商户的管理规则和享有的权利降低标准予以适用。特别地,对于《无证无照经营查处办法》规定的在县级以上地方人民政府指定的场所和时间,销售农副产品、日常生活用品,或者个人利用自己的技能从事依法无须取得许可的便民劳务活动等不属于无证无照经营的摊贩,则可以以纯粹民事主体的形式加以管理。在经过一段时间的经营和积累后,某些流动商贩的经营规模可能不断增大,营业额不断提升,如果符合了个体工商户的条件,政府还要积极引导具备条件的摊贩转化为个体工商户,以便于更好地管理。

  如此,流动摊贩就确立了以无名商主体为主,民事主体为辅的法律地位,摊贩们可以按照自己的具体情况选择合适的主体形态进行营业。至于确立法律主体地位的形式,要遵循简单便捷的原则,可以分为注册登记和备案两类,对于需要转为个体工商户的摊贩,要严格按照注册登记的方式,但对于不满足个体工商户条件的主体,则可以采取备案的方式。

  3. 成立社会组织进行自我管理。

  对“地摊经济”的管理要充分发挥社会的力量,协同多主体共同参与。政府需要转变以往“排斥主义”的作风,让渡出一部分社会治理空间,引导社会主体参与治理,构建以“政府规划引导,社会组织监督”的管理体系。我们可以借鉴日本的做法,如大阪关西地区的“日本自由市场协会”,关东地区和东京首都圈的“再生资源运动市民会”。

  各个地区可以由摊主代表成立地摊行业协会,吸引其他摊贩参加,让摊贩之间能够更顺畅地沟通交流,第一时间知晓有关信息。行业协会要定期听取摊贩的诉求和群众意见,调解政府、摊贩与消费者之间的矛盾。此外,还要对每个协会会员所售卖的食品安全、卫生负责。对于每个摊点的垃圾,首先由商贩个人清扫,最后由行业协会派人检查。对本协会内积极配合,表现良好的商贩实施减免会员费,颁发嘉奖书等奖励措施。另外需要注意的是,社会治理领域政府的空间让渡并不意味着政府“全身而退”,所以政府也要在对行业协会的成立及工作开展上进行一定的支持和引导。

  六、结语

  纵观中国“地摊经济”的发展历史,我们必须意识到“地摊经济”对于城市底层贫困人群的积极意义。要想长久稳定地保持“地摊经济”活力,就必须改变以往粗放式的治理模式,以精巧的制度设计、有序的过程推进实现精细化治理,提升城市治理水平与治理能力,对“地摊经济”进行全面升级,使其真正成为我国回应民生诉求,推动社会经济繁荣的助推器。
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  参考文献

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