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国内违法建筑强制拆除立法实践探究

 
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  摘  要
  世界范围内的违法建筑强制拆除执行模式,主要有行政主导的执行模式和司法主导的执行模式两种。我国采用的是司法主导的执行模式,为了平衡效率与公平,同时赋予行政机关一定范围内的自行强制执行权。在这种模式下,违法建筑强制拆除以申请法院执行为原则,行政机关自行执行为例外。但因我国现阶段违法建筑大量存在,执行机关案件多而人、物、财配置有限,且有权自行拆除违法建筑的行政机关较少,司法机关对行政机关提起的违法建筑强制拆除申请往往无力执行。 
  本文从违法建筑的概念入手,分析其构成要件等理论问题。针对我国违法建筑强制拆除立法和实践中的问题,对其他国家及特定地区违法建筑强制拆除进行考察,认为应从以下几方面完善我国违法建筑强制拆除体系。从立法方面,就明确违法建筑的定义,限定违法建筑的认定主体,明确违法建筑执行主体,建立违法建筑强制拆除应急程序,规范行政机关的执法权,完善对违法建筑行为人的惩处机制等提出完善建议。从规范违法建筑强制拆除配套机制方面,就确立以政府为主导的联动执行机制,建设专业化的违法建筑强制拆除执行队伍,完善违法建筑强制拆除多元化监督体系等方面提出建议。以期对我国违法建筑强制拆除制度的完善有所裨益。
国内违法建筑强制拆除立法实践探究
  
  关键词:   违法建筑;强制拆除;认定;行政强制执行 。
  
  ABSTRACT
  
  There are two types of enforcement modes for illegal construction of illegal  buildings  worldwide,  mainly  including  executive-led  execution mode  and  judicial-led  execution  mode.  China  adopts  a  judicial-led execution  model,  in  order  to  balance  efficiency  and  fairness,  and  at  the same  time  give  the  administrative  organs  a  certain  degree  of self-enforcement. In this mode, the illegal building is forcibly removed to apply  for  court  enforcement,  and  the  administrative  agency  isself-executing.  However,  due  to  the  large  number  of  illegal  buildings  in China at present, there are many cases in the executive organs, and there are  few  people,  property  and  wealth,  and  there  are  few  administrative organs  that  have  the  right  to  dismantle  illegal  buildings.  The  judicial authorities  often  fail  to  apply  for  forced  removal  of  illegal  buildings. carried out.
  
  This paper starts with the concept of illegal building and analyzes the theoretical issues such as its constituent elements. In view of the problems in the  legislation and  implementation status  of the  illegal construction of illegal  buildings  in  China,  the  investigation  on  the  forced  dismantling  of illegal buildings in other countries and specific areas is considered, and it is believed  that  the  system  of  forced  removal  of  illegal  buildings  in  China should  be  improved  from  the  following  aspects.  From  the  aspect  of legislation, the definition of illegal buildings is defined, the main body of illegal  buildings  is  defined,  the  main  body  of  illegal  construction  is clarified, the emergency procedures for forced removal of illegal buildings are  established,  the  law  enforcement  power  of  administrative  organs  isstandardized, and the punishment mechanism for illegal construction actors is  improved.  Improve  the  recommendations.  From  the  aspect  of standardizing the  mandatory demolition supporting  mechanism  for illegal buildings,  it  has  established  a  government-led  linkage  implementation mechanism,  constructing  a  specialized  illegal  construction  demolition enforcement team, and improving the diversified supervision system for the illegal demolition of  illegal buildings. In  order to  improve  the  system  of forced demolition of illegal buildings in China.
  
  KEY  WORDS:    illegal  building;  forced  demolition; identification; administrative enforcement 。
  
  绪 论
  
  随着城市化进程,近年来我国土地、房产升值较大,违法建筑亦呈蔓延之势发展。强制拆除作为违法建筑治理中的重要手段,社会关注度高、涉及利益主体多、社会影响面大,是各国及各地区行政管理中的焦点和难点。违法建筑强制拆除极易引发恶性事件,如 2009 年四川省成都市唐福珍自焚事件,2011 年河南省郑州市王好荣母亲自焚事件等。即便是作为发达国家的英国,也曾因强制拆除爱尔兰吉普赛人非法定居点而瞩目世界。与此同时,违法建筑强制拆除相关法律问题也受到行政法学理论界和实务界的共同关注。
  
  本文以我国违法建筑强制拆除法律问题研究为题,对行政法学理论与违法建筑强制拆除有深刻的理论意义与现实意义。研究违法建筑强制拆除,有助于丰富我国行政强制执行理论,完善违法建筑强制拆除理论体系,为解决违法建筑强制拆除立法与实施中的问题提供理论支撑。同时,分析我国违法建筑强制拆除立法和实施中的问题及成因,有实现高效率、低成本地违法建筑强制拆除,规范行政机关执行权,保障被拆除人合法权益的现实意义。
  
  目前我国行政法学理论界对违法建筑强制拆除的研究成果中,专门研究违法建筑强制拆除的着作较少,且多是从违法建筑治理的角度研究强制拆除程序。研究违法建筑强制拆除的论文较多,但欠缺对违法建筑执行主体、执行程序的具体研究。同时,违法建筑强制拆除的理论研究与我国违法建筑强制拆除普遍存在的问题脱节,无法满足违法建筑强制拆除的实践需要。相比我国,其他国家及特定地区对违法建筑强制拆除的研究起步更早,研究内容和成果也较为丰富,随着对违法建筑强制拆除理论研究的成熟与体系化,其相关立法也较为完善,只得研究借鉴。
  
  本文在现有研究成果的基础上,采用理论与实践相结合的研究方法,通过分析我国违法建筑强制拆除现行立法、规定及其存在的问题,并结合违法建筑强制拆除的实施现状,在考察借鉴其他国家及特定地区相关立法经验的基础上,提出完善违法建筑强制拆除制度的建议。本文创新之处在于:提出建立违法建筑强制拆除应急程序,将违法建筑强制拆除权赋予行政机关,通过社会协助查处违法建筑。希望为强制拆除在我国违法建筑治理中发挥作用,贡献自己的绵薄之力。
  
  一、违法建筑强制拆除基本问题。
  
  厘清法律概念的发展轨迹、概念及性质,对于研究一个法律制度尤为重要。
  
  唯有如此,才能深入把握这一制度的本质和规律,以期制定出相应的法律规范对社会关系作出实事求是的调整。在分析违法建筑强制拆除基本问题的基础上,才能针对我国违法建筑强制拆除现存问题提出完善建议。
  
  (一)我国违法建筑强制拆除的历史沿革。
  
  我国对违法建筑的管理经历了从行政命令到法律规制的发展过程,违章建筑的称谓主要存在于一定的历史阶段。为使立法统一,现应统称为违法建筑。
  
  1.规范性文件中的违章建筑和违法建筑用词考察 。
  
  我国法律法规等规范性文件未权威界定“违章建筑”与“违法建筑”,二词长期混用。本文认为违法建筑的范围小于违章建筑,法律意义也远远严格于违章建筑。从我国现有规定而言,违反效力等级在规章之下的,不应以违法建筑处理。
  
  立法中应统一使用“违法建筑”的称谓,以改善目前由于规范性文件中称谓不一带来的执法混乱,从而维护法律的严肃性。为论证这一观点,该部分内容对新中国成立后,与“违章建筑”、“违法建筑”相关规范性文件进行梳理,考察“违章建筑”与“违法建筑”在规范性文件中的用词及其发展。
  
  自 1950 年起,国务院就以通知等规范性文件对违法建筑进行规范与治理。如1950 年《铁路留用土地办法》、1956 年《建筑安装工程安全技术规程》等,这一时期的文件中,大多未直接使用“违章建筑”与“违法建筑”的表述。
  
  “违章建筑”一词最早出现,是在 1980 年经国务院批转《中央气象局关于保护气象台站观测环境的通知》中。此后,“违章建筑”及其类似表述,如“违章建设”等频繁出现于相关文件中。包括 1984 年《城市规划条例》、1987 年《关于加强城市建设工作的通知》、1988 年《关于房屋所有权登记工作中对违章建筑处理的原则意见》、1991 年《城市房屋拆迁管理条例》、1998 年《城市房屋权属等级管理办法》、2001 年《城市房屋拆迁管理条例》等。
  
  “违法建筑”一词最早出现,是在 1983 年《城镇个人建造住宅管理办法》中。在此之前及之后的一段时间里,在我国规范性文件中也使用“违法建筑”类似表述。此外,1990 年《城市规划法》、1999 年《村庄和集镇规划建设管理条例》、2002 年《水法》、2011 年《国有土地上房屋征收与补偿条例》、2012 年《行政强制法》等规范性文件中,多用“违法建筑”、“违法建筑物”的表述。
  
  我国规范性文件中“违章建筑”与“违法建筑”的出现与发展,具有以下特点:第一,“违章建筑”一词在我国规范性法律文件中早于“违法建筑”出现;第二,“违章建筑”与“违法建筑”在很长的时间内,混用于我国规范性法律文件之中;第三,值得注意的是,法律当中最先使用的是“违法建筑物”这一表述,而非“违章建筑”或其类似表述;第四,1990 年以后,立法中“违法建筑”的表述逐渐多于“违章建筑”,至今法律中基本都用“违法建筑”这一表述;第五,对违法建筑的管控,我国经历了从政府通知到部门规章,从部门规章到法规法律的发展过程。
  
  2.违法建筑强制拆除的历史沿革 。
  
  违法建筑强制拆除一直是公共管理的一项重要问题。强制拆除是违法建筑治理的一项重要手段,是在违法建筑发展到一定阶段后才出现。
  
  新中国成立后至 20 世纪 80 年代末期间,受国家生育政策影响,我国人口大幅增长。为满足居住,这一时期产生了大量的违法建筑。这一时期,国家和地方层面还未针对违法建筑制定相应的强制拆除相关法律法规,违法建筑的治理依赖于国务院发布的“通知”“会议纪要”等行政命令,违法建筑强制拆除多以运动式的方式进行。
  
  80 年代末至 90 年代初,随着改革开放和经济发展,违法建筑依然大量存在,在这一时期产生的违法建筑主要是为了生产经营。1984 年《城市规划条例》的颁布,标志着违法建筑强制拆除有了国家层面的行政法规依据。国务院行政法规中出现“违章建筑”这一表述,对违法建筑责令停止建设、拆除开始有法可依,并且通过严格规划、审查建设用地房屋来制止违法用地和违章建筑,对房屋所有权登记工作中的违章建筑的处理作出了原则性规定。
  
  90 年代之后的一段时间里,由于国家住房制度改革,市场化的商品房制度逐步取代福利分房,公民取得房屋所有权。自此,违法建筑出现了别墅等高档住宅区内的改建、扩建等新形式。至今,拆除这类违法建筑是行政执法工作中的难点问题。同时,从这一时期开始,依据《城市规划法》《土地管理法》等,县级以上地方人民政府或其他行政主管部门,可以申请人民法院对违法建筑予以强制拆除。
  
  2008 年之后,县级以上地方人民政府在《城乡规划法》的授权下,有权责成有关部门执行违法建筑强制拆除。2012 年颁布实施的《行政强制法》,明确将行政机关纳入到强制拆除的主体中。至此,我国基本形成了司法主导的执行模式,并沿用至今。在这一模式下,违法建筑的强制拆除以申请司法机关强制拆除为原则,以行政机关自行强制拆除为例外。
  
  
  (二)违法建筑认定及相关法律问题.
  1.违法建筑的定义
  2.违法建筑的认定主体
  3.违法建筑的构成要件
  4.违法建筑的分类
  (三)违法建筑强制拆除的性质.
  
  二、违法建筑强制拆除存在的问题及成因分析
  
  (一)违法建筑强制拆除存在的问题
  1.违法建筑概念界定缺失
  2.违法建筑日常监管缺位
  3.违法建筑认定权限交叉
  4.违法建筑执行权配置不符合现实需要
  5.违法建筑强制拆除应急程序缺失
  6.违法建筑强制拆除运动式进行
  (二)违法建筑强制拆除存在的问题的成因
  1.违法建筑强制拆除现行立法不完善
  2.违法建筑强制拆除立法观念及模式选择
  3.违法建筑强制拆除执行人员法律意识淡薄
  4.违法建筑强制拆除执行机关人、物、财配置有限
  5.违法建筑强制拆除监督机制不完善
  
  三、其他国家及特定地区违法建筑强制拆除考察及启示
  
  (一)其他国家及特定地区违法建筑强制拆除考察
  1.德国
  2.我国台湾地区
  3.美国
  4.新加坡
  5.香港特别行政区.
  (二)其他国家及特定地区违法建筑强制拆除对我国的启示
  1.对违法建筑严管重罚
  2.对违法建筑分类治理.
  3.对违法建筑实行联合管理.
  4.社会协助机制完善
  5.注重法律知识宣传
  
  四、完善我国违法建筑强制拆除制度的建议
  
  1.明确违法建筑的定义
  2.限定违法建筑的认定主体
  3.明确违法建筑的拆除主体
  4.建立违法建筑强制拆除应急程序
  5.规范违法建筑强制拆除执法权
  6.完善对违法建筑行为人的惩处方式
  (二)完善违法建筑强制拆除相关配套机制
  1.确立以政府为责任主体的联动执行
  2.建设专业化的违法建筑强制拆除执行队伍
  3.完善违法建筑强制拆除多元化监督体系

  结论

  强制拆除在违法建筑治理中有效发挥作用,需要选择一种科学合理的行政执行模式。无论是行政机关执行模式,还是司法机关执行模式,都有其难以规避的弊端。对我国而言,也没有哪种模式是完全契合的。甚至在我国违法建筑强制拆除的发展过程中,不同阶段适合借鉴的执行模式也可能是不同的。

  在不改变我国现行司法主导行政强制执行模式的前提下,本文认为针对于违法建筑,确立行政机关为单一执行主体,更有利于解决我国当前在违法建筑强制拆除中面临的问题。重点在于对现行法律体系进行完善,明确违法建筑的定义,由土地、规划、工程主管部门承担违法建筑的主要认定职责,在立法中建立违法建筑应急程序,规范行政机关在违法建筑强制拆除中的执法权等。确立以政府为主导的责任主体的联动执行机制,通过设置市级、区级拆违部门,由土地、规划、工程等部门派驻人员成立专业化的执法队伍来实施负责具体实施工作。完善违法建筑强制拆除监督机制,加强行政监督与司法监督,充分发挥群众的监督、举报作用,全社会形成违法建筑查处合立。

  毋庸讳言,由于笔者自身研究能力有限,资料掌握不足,对违法建筑强制拆除相关法理问题的研究还不够深入,提出的相关建议,如建立违法建筑强制拆除应急程序、确立以政府为责任主体的联动执行机制等,仅论述了其基本模型,缺乏具体程序的探讨。违法建筑强制拆除所涉及的法律问题也远不止本文所述,还有很多问题值得进一步思考。希望在以后的工作、生活和学习中,随着阅历的加深,能够对这一问题有更深入的认识,也希望随着时间的推移,本文所探讨的问题能日趋完善。

  参考文献

  原文出处:我国违法建筑强制拆除法律问题研究[D]. 谭少春.内蒙古大学 . 2019
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