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村民村庄规划参与权的法制保障研究

 

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 摘  要
 习近平总书记强调,实施乡村振兴战略要坚持规划先行、有序推进,做到注重质量、从容建设。村庄规划对于农村经济社会发展具有引领和统筹作用,村民作为村庄规划建设最终受益的“主人公”,应当对村庄规划建设的各个环节实现全程参与,这对于村庄规划的合理性、可操作性以及维护村民利益均具有重要保障和促进作用。2008 年《城乡规划法》的实施将村庄规划纳入法律的调整范围,这是符合依法治国要求和农村经济社会发展需要的,但毕竟我国村庄规划建设还处于起步阶段,现有法律制度关于村民参与村庄规划的保障与新形势下村民对于参与的法制保障期待是有一定差距的。因此完善村民村庄规划参与权的法制保障,势在必行、意义重大。

  
  本文从村民村庄规划参与权入手,认为保持村庄规划民主性和科学性、维护村民实体性权益以及法治建设需求是这一权利的来源、是其获得正当性的基础,其权利的性质主要体现在权利的基础性和程序性。要实现实质有效地参与,这一权利应当包含的具体权能主要有信息知情权、诉求表达权、协商决策权以及监督权。在我国现行法律体系中对此权利实际上已有所规范,在宪法、法律层面已有相关原则性规制,在法规、规章层面也已有内容细化的初步探索。然而,受计划经济的残留影响、城乡二元发展模式的掣肘以及重实体轻程序思维的制约,我国现行法律体系对村民村庄规划参与权的保障是存在不足的、相关制度尚付之阙如,主要体现在权利主体表达形式不统一及范围不确定、权利行使途径及行使阶段狭窄以及权利救济制度不完善。对此本文有针对性地提出了完善建议:明确权利主体——统一使用村民这一权利主体表达形式、依据权利来源确定权利主体范围;拓宽权利行使途径及行使阶段——完善现有途径即村民自治制度及论证会与听证会制度的完善、引入其它途径即问卷调查与走访入户的法制化、实现权利行使全覆盖;完善权利救济制度——规划批准实施前对参与本身程序性权利的救济、规划批准实施后对参与有关权利的替代性救济。
  
  以村民村庄规划参与权为视角,从权利主体、权利行使模式、权利救济制度入手,通过这三个方面的制度完善,使村民的参与行为所包含的各项权能都可以充分实现,以期为村民对村庄规划建设实现实质有效的参与提供必要的法制保障,以促进村庄规划建设稳健发展,实现乡村经济社会早日振兴。
  村民村庄规划参与权的法制保障研究
  关键词:    村民;村庄规划;参与权;法制保障 。
  

  Abstract

  
  General Secretary Xi Jinping emphasized that the implementation of rural revitalization strategy should adhere to the planning first, advance in an orderly manner, and pay attention to quality and calmly build. Village planning plays a leading and coordinating role in rural economic and social development. As the "protagonists" who ultimately benefit from village planning and construction, villagers should participate in all aspects of village planning and construction, which plays an important role in ensuring and promoting the rationality and operability of village planning and safeguarding villagers' interests. The implementation of "Urban and Rural Planning Law" in 2008 brought village planning into the scope of legal adjustment, which is in line with the requirements of governing the country according to law and the needs of rural economic and social development. However, after all, the village planning and construction in China is still in its infancy, and there is a certain gap between the guarantee of villagers' participation in village planning under the existing legal system and the expectation of villagers' legal guarantee for participation under the new situation. Therefore, it is imperative and significant to improve the legal guarantee of villagers' right to participate in village planning.
  
  Starting with the villagers' right to participate in village planning, this paper holds that maintaining  the  democratic  and  scientific  nature  of  village  planning,  safeguarding  the villagers' substantive rights and interests, and the need for building the rule of law are the source of this right and the basis for its legitimacy, and the nature of its right is mainly reflected in its basic and procedural nature. To realize substantial and effective participation, this right should mainly include the right to know information, the right to express demands, the right to negotiate and make decisions, and the right to supervise. In fact, this right has been regulated in China's current legal system. It has been regulated in principle at the constitutional  and  legal  levels,  and  has  been  preliminarily  explored  at  the  level  of regulations and rules. However, due to the residual influence of the planned economy, the constraint of the dual development model of urban and rural areas and the restriction of emphasizing entity but neglecting procedure thinking, the current legal system in China has some shortcomings in guaranteeing the villagers' right to participate in village planning, and the  relevant  systems  are  still  lacking,  which  are  mainly  reflected  in  the  disunity  and uncertainty  of  the  expression  form  of  the  right  subject,  the  narrow  way  and  stage  of  exercising  the  right  and  the  imperfect  relief  system  of  the  right.  In  this  paper,  some suggestions are put forward: Clarify the subject of rights-use the villagers as the expression form of the subject of rights uniformly and determine the scope of the subject of rights according to the source of rights; Broaden the ways and stages of exercising rights-improve the existing ways, that is, the villagers' autonomy system and the system of argumentation and  hearing,  introduce  other  ways,  that  is,  the  legalization  of  questionnaire  survey  and visiting households, and realize the full coverage of exercising rights; Improve the right relief  system  ——  the  relief  for  the  procedural  rights  of  participation  before  the implementation  of planning  approval, and the  alternative  relief for the rights  related to participation after the implementation of planning approval.
  
  From the perspective of villagers' right to participate in village planning, starting with the right subject, right exercise mode and right  relief system,  all the rights and powers included in villagers' participation behavior can be fully realized through the improvement of these three systems, so as to provide necessary legal guarantee for villagers to effectively participate in village planning and construction, promote the steady development of village planning and construction, and realize the early revitalization of rural economy and society.
  
  Key Words:    Villagers; Village planning; Participation Right; Legal protection。
  

  绪 论

  
  0.1、选题背景与意义。
  
  随着社会主义新农村建设和乡村振兴战略的全面实施,农村各项事业迎来了新形势下的全面发展,村庄规划对于农村各项事业的建设发展具有统筹引领作用,对于农村经济社会发展具有重要意义。受计划经济和城乡二元结构的影响,我国城乡规划一直由人民政府城乡规划主管部门主导以及规划重城市而轻农村,但随着社会经济发展和政府职能转变,这种“自上而下”的规划建设模式已然不适应我国现阶段经济社会发展需要。同时,随着公共决策转向开放型的参与决策,公众参与愈发多地出现在了公共决策之中。村庄规划作为政府为建设农村而制订的一项公共决策,在规划建设过程中人民政府城乡规划主管部门与村民的角色也需经历同样的变化。村民参与作为一种调节机制引入村庄规划,也是村庄规划中村民主体地位的重要体现。①早在上世纪九十年代初我国就颁布了《村庄和集镇规划建设管理条例》,其中就已经涉及到了村民参与村庄规划的相关规定。比如该条例第14条规定村庄建设规划,须经村民会议讨论同意,由乡级人民政府报县级人民政府批准。《城乡规划法》的实施将村庄规划纳入法律的调整范围,并且明确村庄规划在报送审批前必须经村民会议或村民代表会议同意,这也进一步为保障村民村庄规划参与权提供了法律依据。十八届三中全会指出要转变政府职能,建设法治政府、服务型政府,发展更为充分和健全的人民民主。这要求村庄规划进一步健全和完善村民参与。2019年五部门联合发布的《关于统筹推进村庄规划工作的意见》(农规发〔2019〕1号)也指出在村庄规划建设过程中要发挥村民主体作用,充分尊重村民的知情权、决策权、监督权。然而我国目前有关村民参与村庄规划的立法规范虽然有一定的制度基础,但还带有一定的计划经济的痕迹、管理型政府的影子,以及重实体轻程序思维下对包括参与权在内的程序性权利保障不力等缺陷,对村民参与村庄规划建设的规定比较滞后,制度安排不能适应新形势下的新要求。与我国目前的立法状况类似,理论界对于村民村庄规划参与权的研究尚显不足,关于村庄规划以村民参与权为视角的专门性研究尚付之阙如。
  
  选题的研究意义主要有以下几点。首先,为村民村庄规划参与权提供完善的法制保障,能够有效平衡村民自治权与基层政府公权力之间的关系,能够有效以私权制约基层政府在村庄规划领域内公权力的滥用。其次,我国是一个农业大国,虽然随着城镇化建设,我国人口城镇化率越来越高,但截止 2018 年末,我国农村常住人口依然有 5.64 亿,占人口比重 40.42%,且户籍人口城镇化率只有 43.37%,也就是说还有56.63%的人口是农村户籍。①可见村民村庄规划参与权关涉到的人口比重是相当大的,对其法律保障制度进行完善是充分必要的,完善村民村庄规划参与权的法律保障机制是实现我国治理体系和治理能力现代化的重要内容。再次,随着社会利益多元化,权利主体多样化,各主体之间的利益博弈日益激烈,村庄规划建设中包括政府规划主管部门、规划师、村庄规划建设者以及村民在内的主体的利益关系也日益复杂,作为村庄规划的“主人翁”,同时也是各参与者中的“弱势群体”,村民的利益尤其需要受到重视和保护,而完善村民村庄规划参与权的法律保障制度,使其有效参与到村庄规划中去,是实现村民其它利益的先决条件。最后,村庄规划建设是一项系统工程、技术含量高的事务,虽然规划部门的统筹引导、规划师等专家的技术支撑对于村庄规划建设必不可少,但是村庄规划也必须保持以人为本的基本要求,要做到以人为本就必须充分吸收民意,而村民的参与是其表达自身诉求的必要条件,因此为保障村庄规划保持民主性、增强村庄规划科学性和可操作性,也要求对村民村庄规划参与权提供强有力的法律保障制度。
  
  0.2、研究现状与本文创新之处。
  
  总体来看我国关于规划参与的研究起始于上世纪80年代初期,90年代逐步发展并在本世纪初进入研究高潮期。②在研究内容上多集中在城乡规划参与或者城市规划参与,聚焦到与村民参与村庄规划有关的法学方面的研究上来,主要有以下几个方面的研究内容。
  
  其一,侧重问题方面的研究。吕斌等人总结了我国村民参与村庄规划主要存在以下问题:村庄规划照搬照抄城市规划模式、没有结合村庄规划的特殊性,从而导致其不能发挥较好的规划引领作用,甚至给农村规划发展带来阻碍。③侯建辉认为问题体现在缺乏完善的公众参与体系和程序、村民参与能力不足、参与的法制保障不强三个方面。④范凌云等人认为《城乡规划法》对于规划部门公权力和村民私权利的界限界定不清、对于村庄规划各主体的权利义务分配也未作出细致规范。⑤王长江等人认为农村经济现状、村民参与意愿和参与能力、政府规划主管部门水平、参与方式是制约村民参与程度的几个重要因素。⑥曹春华认为村民自治组织在村民参与村庄规划方面没有发挥好应有作用,从而容易导致村庄规划的内容不能充分体现民意。
  
  其二,侧重对策方面的研究。王玉娟建议将以人为本的新型城镇化战略核心贯彻到村庄规划之中,通过村民需求感知和诉求表达机制以及规划部门与村民意愿沟通平台的搭建,探索村民参与村庄规划的路径。①戴荣里等人从优化政府部门运行机制、激发村民主动性、增强过程式参与、加强规划知识科普宣教提高村民参与能力、建立村级规划师跟踪服务机制等几个方面出发对改进参与方式提出了建议。②李兵弟在对村民自治的作用进行梳理的基础上认为村民自治组织在村庄规划中拥有村庄规划建设行为、提出建议、利用村规民约对村庄规划做出决策等权利。③在乡村规划编制的行为属性上,符启林等人认为其是一种抽象行政行为,在此基础上对乡村规划中的相关法律救济制度进行了研究,④而李学文则具体论述了申诉、控告、行政复议、行政诉讼等救济方式。⑤边防等人则认为需要构建适应中国乡村特征的乡村规划编制、审批和管理的农民公众参与模式,增强乡村规划的科学性和可实施性。其提出应当在决策、规划和实施三个方面都需要通过多途径的参与模式来增强农民参与的强度。⑥李开猛等人在对广州市美丽乡村规划“全方位”村民参与实践进行研究的基础上提出,要完善传统的村民参与机制应当从参与对象、参与内容、参与流程、参与表达入手,构建包括参与程序、参与质量、参与能力、村庄自治的配套机制。⑦程思等人提出了由“线上”转变为“线上线下”相结合、建立“关键人物”社区网络、完善村庄监督管理制度,建立“乡村发展协会”机制等途径促进村民更好地参与村庄规划。
  
  其三,通过分析问题提出对策的研究。闫玲在总结社区发展理论之后发现村庄规划中存在的问题,并试图通过制度设计、价值分析等方式获得我国村庄规划方法的启示。⑨李升桃等人认为村民参与是村庄规划的重要内容,其是村民自治的一个重要体现,并在梳理村庄规划村民参与存在的问题的基础上结合共建共享理念,从参与主体、治理手段、治理过程等维度提出了建议,为村民有效参与村庄规划提供参考。卢锐等人认为我国现行村庄规划法律制度的理念滞后,从而在参与式发展理念的指导下,对村民参与村庄规划建设进行了相应的构思。①在这方面,刘晓瑜认为原有的“自上而下”的规划理念应当转变为在规划调研、规划编制、规划实施以及规划监督全过程的村民“自下而上”的理念。②江启疆认为鉴于村民委员会对于村民会议召集的垄断地位对村民参与村庄规划带来的障碍,应当构建村民会议常设监督机构,赋予其村民会议的召集权,以克服这一问题。③周珂等人从村民自治的角度出发,认为我国当前的村庄规划建设对村民自治的法理现实不够重视,其提出在村庄规划建设过程中要重视其“村民自治特征”,要着重关注公权力与村民自治权的关系、法律法规与村民自治章程的关系、成文法与不成文法的关系以及规划主管部门与村委会之间的关系,结合农村实际因地制宜地构建当地村庄规划的编制、实施和管理机制。
  
  综上可以看出,虽然学术界对于村民参与村庄规划存在的问题、解决的对策等等均有相关研究,但是尚没有从权利保障的视角出发对其进行系统性研究,而本文最重要的一点即在于从权利的角度出发,适应法治发展需要,从权利主体、权利行使模式及权利救济制度三个方面入手,从这三个层面保障村民的参与行为得以受到较好的法制保障,使村民能够利用权利这一手段实现对村庄规划的有效参与,对村民村庄规划参与权的系统性研究乃本文可能的创新之处。
 
  
  0.4、相关概念匣清
  
  第1章   村民村庄规划参与权概述
  
  1.1、村民村庄规划多与权的权利来源
  1.1.1、保持村庄规划民主科学的内在要求
  1.1.2、维护村民实体权益的内在要求
  1.1.3、法治建设的内在要求
  1.2、村民村庄规划多与权的权利性质
  1.3、村民村庄规划参与权的具体内容及体现
  1.3.1、信息知情权及其体现
  1.3.2、诉求表达权及其体现
  1.3.3、 协商决策权及其体现
  1.3.4、监督权及其体现
  1.4、村民村庄规划多与权现行法律保障机制
  1.4.1、宪法.法律确定相关原则
  1.4.2、 法规、规章细化具体内容
  
  第2章   村民村庄规划参与权的法制保障之不足及原因
  
  2.1、现行法律保障机制的不足
  2.1.1、权利主体表达形式不统--及范围不确定
  2.1.2 、权利行使途径不足及行使阶段狭窄
  2.1.3、权利救济制度不完善
  2.2、现行法律保障机制不足的原因
  
  第3章   完善村民村庄规划参与权的法制保障建议
  
  3.1、 明确权利主体
  3.1.1、 统一使用村民这一权利主体表达形式
  3.1.2、依据权利来源确定权利主体范围
  3.2、拓宽权利行使途径及行使阶段
  3.2.1、完善村民自治制度及论证会与听证会制度
  3.2.2、间卷调查与走访入户的法制化
  3.2.3、实现权利行使覆盖村庄规划全阶段
  3.3、完善权利救济制度.
  3.3.1、规划批准实施前对参与本身程序性权利的救济
  3.3.2、规划批准实施后对参与有关权利的替代性救济.

  结  语

  自 2008 年我国《城乡规划法》的实施将村庄规划纳入法律的调整范围,改变之前规划领域城乡二元的“一法一条例”模式,至今已逾十年。可以说村庄规划对于我国乡村建设、对于社会主义新农村建设和乡村振兴战略的实施都发挥了重要作用。然而经济基础的发展必然要求上层建筑作出相应调整,在新形势下,随着我国农村地区经济社会发展进入新常态,村民权利意识及其主体意识的觉醒,要求在进行村庄规划建设的过程中,必须改变以往“自上而下”的由政府主导村庄规划的模式,使人民政府规划主管部门、村民以及规划师等专家都能够发挥各自的优势、形成合力。其中村民作为村庄规划建设的主人翁,但其又是其中的“弱势群体”,因此其对村庄规划的参与尤其应当得到法律制度的保障。

  在法治理念之下、在依法治国的大环境之下,权利作为维护公民利益的有力方式,其意义无需赘言。因此从村民村庄规划参与权入手,对权利主体、权利行使模式以及权利救济制度提供全方位的法律制度的保障,对于实现村民有效参与村庄规划意义重大,此也是文章希望达到的目的之所在。但是一方面如上文所言,我国村庄规划建设尚处于初步探索阶段,其中村民之参与更是社会转型中的一个缩影和初步制度构建,因此其制度完善绝不是一朝一夕之事。另一方面囿于笔者学术能力之有限,文章中相关论述难免有疏漏之处、不够完善。因此笔者旨在提出问题,以期得到学术界共同关注、共同探讨,为村民村庄规划参与权的法制保障建设建言献策,多向农村地区投以目光、给以人文关怀,共同为社会主义新农村建设、为乡村振兴贡献智慧力量!
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  参考文献

作者单位:湘潭大学
原文出处:何渊博. 村民村庄规划参与权的法制保障研究[D].湘潭大学,2020.

 

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